Hervorm opzet Topconferenties

Er kleven drie bezwaren aan de wereldtopconferenties die tegenwoordig in zwang zijn. Ten eerste de willekeurige samenstelling. Nu eens is het een groep van vijf landen, dan weer zes à acht, dan weer twintig. Soms blijft het daarbij, maar vaak worden enkele andere landen uitgenodigd om een dagje aan te schuiven. Er is wel enige logica in die samenstelling, maar het is de logica van de macht, niet die van het recht. Die macht is beperkt, want afwezige landen hoeven zich aan de uitkomsten van het topberaad niets gelegen te laten liggen.

Niet dat er veel noemenswaardige uitkomsten zijn. Dat is het tweede probleem. De topconferenties, zoals bijvoorbeeld dit jaar in Londen en in l'Aquila, worden omgeven door veel publiciteit. Maar de resultaten zijn mager. In Londen werd er veel minder overeenstemming bereikt over de aanpak van de internationale financiële crisis dan gewettigd zou zijn. De overeenstemming beperkte zich tot bijzaken, zoals het aanpakken van belastingparadijzen, terwijl de echte oorzaken van de crisis buiten schot bleven. In l'Aquila zou overeenstemming zijn bereikt over de aanpak van de klimaatverslechtering, maar die overeenstemming beperkte zich tot het formuleren van vage doeleinden, waar geen van de deelnemende landen zich een buil aan kon vallen. Hoe die tot niets verplichtende doeleinden zouden moeten worden bereikt, werd in de verste verte niet aangegeven. Men bleek het eens over een wensenlijstje, meer niet.

Bij dit soort topconferenties beschikken de deelnemende landen niet over een gezamenlijk apparaat dat de agenda opstelt, voorbereidende onderhandelingen in goede banen leidt en - dat is belangrijkste van alles - toeziet op de uitvoering van de eventuele resultaten van het topberaad. Dat wordt overgelaten aan de afzonderlijke deelnemende landen. Die kunnen er een eigen draai aan geven door de uitvoering te vertragen, op de lange baan te schuiven of afhankelijk te maken van nieuwe voorwaarden. Zij kunnen er ook voor kiezen de zaak geheel op zijn beloop te laten. Het feit dat de topconferentie wordt gehouden is belangrijker dan het resultaat. Het publiek - de kiezers en zij die getroffen worden door de financiële crisis of door de klimaatverslechtering - verwacht dat er iets gaat gebeuren, maar wordt om de tuin geleid. De top was een show, meer niet. Wanneer men dat doorkrijgt neemt het vertrouwen in de politiek verder af, waardoor het voor regeringen nog moeilijker wordt om leiderschap te tonen.

Het derde probleem is dat de topconferenties niet wortelen in een algemeen aanvaarde structuur. Zij zijn niet gebonden aan internationale rechtsregels. Er ligt geen verdrag aan ten grondslag dat de rechten garandeert van minderheden en van niet deelnemende landen. Er gelden geen algemeen aanvaarde procedures, beroepsmogelijkheden en sancties.

Aan deze bezwaren kan tegemoet gekomen worden door topconferenties te verankeren in Verenigde Naties. Zo snijdt het mes aan twee kanten: op Topconferenties kunnen spijkers met koppen worden geslagen en het VN systeem wordt hervormd. De VN kunnen heel wat effectiever werken dan thans het geval is. Het heeft niet zoveel zin om met tweehonderd landen tegelijk te vergaderen, noch op het niveau van diplomaten, noch op dat van ministers en zeker niet op da van staatshoofden en regeringsleiders. Dergelijke ontmoetingen zijn vaak niet meer dan een ritueel. Men kan elkaar toespreken en toehoren. Men kan elkaar in de marge van de plenaire ontmoeten, om ideeën uitwisselen en opvattingen aftasten. Dat is nuttig, maar een effectieve besluitvorming vergt kleinere groepen. Wanneer die representatief zijn samengesteld en wortelen in een bij verdrag overeengekomen structuur, met een aantal vaste leden en daarnaast gekozen leden op basis van roulatie, met regels waarin de rechten zijn vastgelegd van landen die er geen deel van uitmaken, kunnen er zaken worden gedaan. Die groepen kunnen zowel op diplomatiek niveau vergaderen als op politiek niveau. Bijeenkomsten op het allerhoogste niveau, dat van staatshoofden en regeringsleiders, vormen dan het sluitstuk. Afhankelijk van de agenda kunnen deze al dan niet plaatsvinden in het kader van een hervormde Veiligheidsraad. Het apparaat van de Verenigde Naties kan vervolgens geëquipeerd worden om op de uitvoering van de besluiten toe te zien, dan wel deze zelf ter hand te nemen.

De financiële crisis in de wereld en de klimaatverslechtering zijn niet de enige vraagstukken die vragen om een wereldwijde aanpak, die verder reikt dan deliberaties en publicitair tromgeroffel. Ook de verdere verspreiding van kernwapens, de teloorgang van de biodiversiteit, de exploitatie van de oceanen, de voedselzekerheid in de wereld, de overgang naar duurzame energie en de beheersing van grote conflicten zoals dat in het Midden Oosten vragen om een andere architectuur van de internationale besluitvorming. Topconferenties binnen de VN, mits zowel selectief als representatief en gelegitimeerd, kunnen daarbij een belangrijke rol spelen.

Een aantal landen zou gezamenlijk het initiatief kunnen nemen voor een hervorming van de Verenigde Naties in deze richting. Nederland zou een van de trekkers kunnen zijn van zo'n initiatief. De Nederlandse activiteiten tot nog toe beperken zich tot amechtige pogingen om iedere keer opnieuw bij de club van de grote landen te mogen horen. Als dat dan weer eens minzaam is toegestaan wordt dat als een overwinning gevierd. Maar daar schiet niemand mee op.