Regie over de ruimte

Discussies over ruimtelijke ordening lijken op het Europa debat: het gaat meer om de regie dan om de inhoud. Wie beslist er eigenlijk: Brussel of Den Haag? Die keuze roept meer emoties op dan de vraag welk Europa we na streven. Kiezen we voor een sociaal Europa, een Europa dat zich krachtig kan opstellen naar de buitenwereld, zowel ten opzichte van de Verenigde Staten, Rusland en China als tegenover de transnationale banken, een Europa waarbinnen de mensenrechten voor iedereen zijn gegarandeerd, dat open grenzen heeft en zich open opstelt ten opzichte van culturele minderheden, of kiezen we voor een meer kapitalistisch Europa, met geringe interne cohesie, of voor een naar binnen gekeerd bolwerk, zwak naar buiten? Antwoorden op die vragen vereisen analyse, nuance en een inhoudelijk politiek debat. Pas nadat consensus is bereikt heeft het zin te bezien of men een en ander beter kan verwezenlijken in een bovennationale of in een gedecentraliseerde structuur. Het is zinvoller zich eerst af te vragen wat er dient te worden geregisseerd, in plaats van te twisten over de vraag wie de regisseur wordt.

Datzelfde geldt de ruimtelijke ordening. Wat willen we met de ruimte? Kiezen we voor concentraties  van wonen en werken in het Westen, of voor spreiding? Stellen we groei boven al, of hechten we aan natuur en milieu? Blijven we ruimte reserveren voor landbouw, of moet die plaatsmaken voor bebouwing? Mogen steden uitwaaieren of prefereren we de compacte stad?  Staat ruimtelijke ordening in dienst van een ongebreidelde mobiliteit, of geven we voorrang aan bescherming van flora en fauna, rust, stilte, schoonheid, openheid, variatie en recreatie? Kiezen we voor moderniteit en massale constructies, of blijft er ruimte voor traditie, landschap, cultureel erfgoed en menselijke maat? Dat zijn vragen van ruimtelijke kwaliteit. Pas wanneer deze keuzen zijn gemaakt, komt de vraag aan de orde of een en ander het beste wordt verwezenlijkt door beslissingen op hoog niveau te nemen, dan wel enkele treden lager.

Dat zijn regievragen. De antwoorden kunnen beter worden gegeven nadat de reisrichting is bepaald, in plaats van deze geheel over te laten aan de regisseur. Sommige vragen kunnen alleen op nationaal niveau worden beantwoord, andere kunnen worden overgelaten aan gemeenten en buurtschapen, en weer andere vereisen intensief overleg en gemeenschappelijke besluitvorming door instellingen op diverse niveaus, al was het slechts om zeker te stellen dat genomen beslissingen worden uitgevoerd zoals zij waren bedoeld. Wanneer het andersom gebeurt - eerst de regie en daarna pas de inhoud - kan het resultaat wel eens haaks komen te staan op wat men beoogt.

Zowel bij de Europese samenwerking als bij de ruimtelijke ordening gaat het om drie regievragen: (1) publieke of private besluitvorming? (2) gecentraliseerd of gecentraliseerd? (3) indirecte of directe democratie, dat wil zeggen: besluitvorming louter door instellingen die daartoe zijn gemandateerd, of met volledige inspraak van betrokkenen? Daartussen zijn schakeringen denkbaar en combinaties. Niet alle beslissingen hoeven op hetzelfde niveau en volgens dezelfde procedures te worden genomen.

De discussie over de toekomst van Europa verloopt tamelijk chaotisch. Dat komt niet alleen omdat er veel verschil van mening is, maar ook omdat regie en inhoud met elkaar worden verward. Voor de ruimtelijke ordening geldt iets dergelijks. In de discussie daarover is veel door elkaar gehaald. Er is verwarring ontstaan en de regie is uit handen gegeven. Commerciële belangen hebben ruim baan  gekregen en  de tegenmacht van publieke instellingen en van het publiek zelf is aanzienlijk verkleind.

Tinbergen, grondlegger van de economische planning in Nederland, bepleitte een systematische aanpak van ordeningsbeslissingen. Planning gaat vooraf aan de feitelijke besluitvorming. De wijze van besluitvorming bepaalt in hoeverre genomen besluiten zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de oorspronkelijke bedoeling. Daarom moet eerst worden vastgesteld welke waarden voorop staan. Vervolgens stelt men de doeleinden. Zij moeten in overeenstemming zijn met de gekozen waarden. Daarna kiest men de instrumenten om die doelen te bereiken. Ten slotte wordt geformuleerd binnen welk ordeningsbestel een en ander het beste verwezenlijkt kan worden. Die orde wordt dan gekenmerkt door een afbakening van niveaus waarop beslissingen worden genomen en een afbakening van publieke en private (commerciële dan wel particuliere) verantwoordelijkheden. Beide afbakeningen vinden plaats op grond van het bereik van de beslissing: zodra beslissingen omvangrijke externe effecten hebben, voorbij de eigen verantwoordelijkheidssfeer, kunnen die niet worden overgelaten aan diegenen die belangen van anderen niet meewegen. Dan moeten zij in een breder kader of op een hoger niveau worden genomen. Als waarden en doeleinden eenmaal (democratisch) zijn gekozen, kan in een optimale orde (de terminologie is van Tinbergen) rationeel worden vastgesteld welke beslissingen dienen te worden genomen in het publieke domein, en op welk niveau. Vooraf bepalen welke waarden uitgangspunt zijn, betekent in de ruimtelijke ordening dat eerst wordt vastgelegd wat de criteria zijn voor ruimtelijke kwaliteit. In de Vijfde Nota waren het er zeven: niet alleen economische functionaliteit, maar ook ruimtelijke diversiteit, culturele verscheidenheid, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid, aantrekkelijkheid en menselijke maat.

Afhankelijk van hun politieke kleur of van hun mandaat bepleiten politici veelal maximum- of minimumposities: de regie volledig in handen van het Rijk, of juist geheel gedecentraliseerd naar gemeenten, dan wel ruim baan voor de markt. Achter uitgesproken voorkeuren ligt vaak de wens macht niet uit handen te geven. Echter, extreme posities leiden zelden tot optimale uitkomsten. Een optimaal gebruik van schaarse ruimte, om alle doelen te verwezenlijken betreffende wonen, werken, recreëren, mobiliteit, milieu, ecologie en veiligheid, vereist een optimale afweging van waarden, doeleinden en belangen, en regelmatige inspraak. Regie is macht, en het stellen van de regievraag is het stellen van de machtsvraag. Maar wanneer die vraag als prealabel wordt beschouwd en te vroeg wordt gesteld, wordt afweging van waarden een papieren exercitie en inspraak een dode letter.

Hoe verleidelijk het ook is voor politici om de machtsvraag voorop te stellen, het gaat uiteindelijk om waarden, inhoud en kwaliteit. Wie die volgorde omdraait doet aan het wezen van de politiek tekort.